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对检察机关审查监察委调查案件在法律程序对接上的思考

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发表时间:2019-11-20 10:56来源:环球新闻华中网

环球新闻华中网讯 作者/郭奇志 丁楠随着国家监察制度的建立和《监察法》的颁布实施,监察机关在反腐败的前沿,办理职务犯罪案件。在案件办理中,无论是从制度安排还是实际操作上,监察委与检察机关之间的协调衔接都涉及诸多方面。其中监察委调查案件到检察机关审查起诉阶段,以程序流转的视角来看二者是站在对接的第一端口,其有效对接对案件的处理至关重要,对此笔者以一个基层检察官的视角就司法实践中检察机关审查监察委调查案件在法律程序对接上的几点思考。

一、强制措施对接上具体化、多元化、更加有利于充分保障诉讼当事人合法权利

监察程序与司法程序之间存在一个程序衔接转换标志即“案件移送”,该标志一旦发生,案件立即转入司法程序。从案件流转的程序视角而言,监察委办案,尤其是留置案件办理,面临的第一个衔接问题,就是留置措施与刑事强制措施的对接问题。首先,关于先行拘留的无缝对接。监察委留置办案与检察机关审查起诉进行程序对接的第一端口,就是要解决具有不同性质和目的的两种手段之间的无缝衔接问题。这其中,既要实现彼此的配合,又要体现相互之间的制约。2018年我国刑诉法修正案构建的格局是对于监察机关采取留置措施的案件,检察机关通过先行拘留,解锁留置措施,然后在一定期限内决定是否应当逮捕和后续程序运转问题。从被调查人到犯罪嫌疑人的程序转换上,拘留承担了对接的时间过渡。但由于监察委适用留置措施的案件与刑事诉讼强制措施中的拘留是一种无缝对接,就使得拘留只需程序流转就自动适用。这里潜在的问题在于,如果留置办案程序只流转到先行拘留阶段,后因补充调查发现案件证据不足或其他原因而使案件做其他处理,犯罪嫌疑人在这个阶段的不当拘留就缺失了相应的法律保障和法律救济。因为按照《国家赔偿法》17条的规定,只有违反刑事诉讼法的规定对公民采取拘留措施的,或者依照刑事诉讼法规定的条件和程序对公民采取拘留措施,但是拘留时间超过刑事诉讼法规定的时限,其后决定撤销案件、不起诉或者判决宣告无罪终止追究刑事责任的要纳入到国家赔偿的范围。而留置对接的拘留是依法自动衔接的,司法实践中由此可能存在侵权行为被“合法化”的制度漏洞。其次,关于决定逮捕的程序衔接。按照刑事诉讼法修正后的程序衔接安排,监察委留置案件移转给检察机关后,即进入审查起诉阶段。由此,监察机关移送审查起诉的案件,在具体操作中直接对接的应该是体现审查起诉职能的公诉部门,监察委适用留置措施的案件是在规定时间、规定的地点对被调查人进行调查,一般时间较长,少则两三个月,多则半年,适用留置的直接目的并非程序保障,而是与讯问、询问、查询、冻结、调取、查封、扣押、搜查、勘验检查、鉴定、技术侦查等侦查措施一样,为获取犯罪证据、积极推进刑事诉讼进程,为侦破案件而服务,我国《刑事诉讼法》81条规定的逮捕条件为:“对有证据证明有犯罪事实,可能判处徒刑以上刑罚的犯罪嫌疑人、被告人,采取取保候审尚不足以防止发生下列社会危险性的,应当予以逮捕:(一)可能实施新的犯罪的;(二)有危害国家安全、公共安全或者社会秩序的现实危险的;(三)可能毁灭、伪造证据,干扰证人作证或者串供的;(四)可能对被害人、举报人、控告人实施打击报复的;(五)企图自杀或者逃跑的。”由于留置条件和逮捕条件具有某些共性特征,监察委留置案件移送给检察机关后进入审查起诉阶段,适用留置措施的案件与刑事诉讼强制措施中的拘留、逮捕是一种无缝对接,司法实践中检察机关审查案件时在此节点上少用或者不用羁押必要性审查程序,据某基层检察院羁押必要性审查部门数据显示2018年1月至2019年9月共开展羁押必要性审查50件,其中没有一件监察委移送案件,这种强制措施对接上的形式化、倾向化,不利于充分保障诉讼当事人权利。建议:1、注意逮捕适用与留置适用的差异性,防范审查决定逮捕的形式化和倾向性。监察委留置案件移送检察机关直接转为拘留后,按照刑诉法修正案的规定,检察机关将在一定时间内审查决定是否逮捕和适用其他刑事强制措施,该决定时间不计入检察机关审查起诉期限内。因此,留置措施与强制措施分别属于两类不同的强制性措施,不存在后者取代前者的可能性。但由于留置条件和逮捕条件具有某些共性特征,加上决定逮捕和审查起诉具有时间上的连续性。因此,在具体操作中,如何理解二者的关系,避免完全同质化而使检察机关审查决定逮捕被形式化或者出现一边倒的倾向性,在司法实践中是一个需要注意的问题。2、出台相应的羁押必要性审查司法解释,防范强制措施对接上的单一化,监察机关调查的案件有的被调查人涉嫌贪污贿赂、失职渎职等严重职务违法或者职务犯罪,有的只是一般的职务违法或者职务犯罪且在留置期间如实的供述了自己犯罪事实不具备《刑事诉讼法》81条规定的逮捕条件,此时应该进行羁押必要性的审查,以达到充分保障诉讼当事人的合法权益。

二、补充调查程序对接上优化补充侦查权,更加有利于提升有效控诉的质量

证据裁判是刑事诉讼的基石。监察委调查案件移送检察机关后,检察机关对案件的审查与处理将以证据为基础展开,这就涉及二者在证据适用方面的有效对接,尽管《刑事诉讼法》、《监察法》都对证据作了严格的规定和要求,但从证据内容上看,监察法规定的证据种类与刑事诉讼法规定的内容在立法模式上不同,刑事诉讼法是通过明文列举的方式逐一规定的,如第50条规定:“可以用于证明案件事实的材料,都是证据。证据包括:(一)物证;(二)书证;(三)证人证言;(四)被害人陈述;(五)犯罪嫌疑人、被告人供述和辩解;(六)鉴定意见;(七)勘验、检查、辨认、侦查实验笔录;(八)视听资料、电子数据。证据必须经过查证属实,才能作为定案的根据。”在案件处理中,证明案件情况的事实材料必须是法定证据种类之一,并经过查证属实才具有相应的证据能力和证明力。法律规定证据种类的目的在于规范取证、质证、认证以及证明活动,并通过证据规则的辐射效力规范侦查行为,从定义意义上讲,证据种类的内容是证据审查判断和证明活动的基础。在证据种类的确定上,无论是刑事诉讼法还是监察法都与相应的侦查行为和调查行为紧密相关,如在监察法中,虽然采取了只列举部分证据种类,以列举未尽的表述方式,确立了监察法的证据种类,但其他尚未列举的证据种类,是通过规范相应的调查行为加以体现的,在司法实践中检察官审查监察委移送案件的证据标准是“诉得出、判得了“,特别是当今在以审判中心的背景下,需要检察机关以有效控诉为核心来指控犯罪,这就需要监察机关进行以有效控诉为核心的证据跟进和程序对接,其中检察机关补充侦查权的内容需要引起足够的重视。2018年刑事诉讼法修正后,虽然在补充侦查与补充调查的关系上与监察法的规定一致,但检察机关的补充侦查是以“必要时”后置于监察机关的补充调查的。对于何为必要,监察法释义将其阐释为:“一般而言,检察机关认为监察机关移送的案件定罪量刑的基本犯罪事实已经查清,但具有下列情形之一的,可以自行补充侦查:一是证人证言、犯罪嫌疑人供述和辩解、被害人陈述的内容中主要情节一致,个别情节不一致,且不影响定罪量刑的。二是书证、物证等证据材料需要补充鉴定的。三是其他由检察机关查证更为便利、更有效率、更有利于查清案件事实的情形。”依据这一规定,司法实践中检察机关审查监察机关移送的案件需要补充证据时,就完全依靠补充调查来完善案件的证据,取证难、办案周期过长的问题在司法实践显得尤为突出。建议:扩大自行补充侦查的范围、变自行补充侦查被动为主动,相关的司法解释也需要对这一问题进行一定程度的对接,以充分发挥两大机关的优势互补,提升有效控诉的质量。就现行检察官办案而言,对案件的处理不外乎两个方面内容,一个是事实认定,一个是法律适用。经过多年的发展和努力,检察官团体的法律适用能力已经获得了很大程度的提升,因此对案件是否决定自行补充侦查还是退回补充调查应该由检察机关视案情而定。

三、移送、接收涉案财物程序对接上监督配合,更加有利于涉案财物的规范化管理

刑事诉讼中的涉案财物,主要是指在刑事诉讼过程中,司法机关查封、扣押、冻结的与案件有关的财物及其孳息。监察法中的涉案财物是指监察机关依纪依法采取查封、扣押(暂扣、封存)、冻结、调取等措施提取或者固定,以及从其他单位和个人接收的与案件有关的物品、文件和款项,包括违纪违法所得及其孳息、用于违纪违法的财物、非法持有的违禁品,以及其他与案件有关的财物及其孳息。虽然刑法、刑事诉讼法、监察法对涉案财物的处置都有规定,也出台了不少司法解释和规范性文件,这些规定大多过于程序化、简单化,只是用加强与监察机关的协调配合来保障移送接收案件的规范化,不赋予检察机关对监察机关调查案件涉案财物的处置、随案移送监督权。司法实践中由于监察机关和检察机关分别属于不同的财政管理体系,监察机关属于同级政府财政管理,检察机关随着司法体制的改革,财权物权由省级财政部门管理,在这种体制状态下,监察机关移送调查案件时,往往只移送案件材料,而忽略涉案财物的移送,检察机关在接收监察机关移送的调查案件时,又出于各种考虑不去过问涉案财物的问题,据某基层检察院案件管理部门数据显示2018年1月1日至2019年9月30日同级监察机关移送调查案件11件,扣押涉案财物近200万元,随案移送涉案财物为零,这种涉案财物移送不顺畅的情形,不利于财物的规范化管理。建议:规范涉案财物移送程序、划定涉案财物的法定范围,使涉案财物处置有章可行,我国刑法第六十四条规定:“犯罪分子违法所得的一切财物,应当予以追缴或者责令退赔;对被害人的合法财产,应当及时返还;违禁品和供犯罪所用的本人财物,应当予以没收。没收的财物和罚金,一律上缴国库,不得挪用和自行处理。”这一规定大致勾勒了涉案财产的范围。监察法第四十六规定,纪检监察机关依纪依法采取查封、扣押(暂扣、封存)、冻结、调取等措施提取或者固定,以及从其他单位和个人接收的与案件有关的物品、文件和款项,包括违纪违法所得及其孳息、用于违纪违法的财物、非法持有的违禁品,以及其他与案件有关的财物及其孳息这一规定细化了涉案财物的范围,但后者将“其他与案件有关的财物”作为涉案财物的范围,这一兜底性的概念界限较为模糊,难免在司法实践中成为了随意扩大涉案财物范围的借口。

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